建立国家重点地区大气污染联合防治机制(大气污染防治重点地区范围)
能源人正在观看，点击右上角并添加【跟随】
北极星大气新闻:一、立法背景
党的十八大以来，以Xi金平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，强调与污染作斗争，其中最重要的是坚决打赢蓝天保卫战。目前，大气污染防治工作取得积极进展，重点领域明显改善，人民群众获得感明显提高。党的十九届五中全会要求，“十四五”期间要打好污染防治攻坚战，制定实施空空气质量改善行动方案，做好重点区域治理，持续改善全国环境空空气质量。
近年来，京津冀及周边地区大气污染综合治理取得显著成效，但从“坚决打好”到“深入打好”的转变，意味着我们面临的矛盾和问题更深、范围更广、要求更高。Xi总书记多次强调:“重大改革要有法可依”，2014年修订的《环境保护法》第二十条明确规定，“国家建立跨行政区域重点区域和流域环境污染和生态破坏防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施”；2015年修订的《大气污染防治法》专门设立“重点区域大气污染联合防治”专章，提出建立重点区域大气污染联合防治机制。基于此，京津冀地区不断尝试区域协调立法。2015年，《关于加强京津冀人大协调立法的意见》出台，《大气污染防治条例》单独制定，对区域大气污染联合防治作出专门规定。2020年5月1日，京津冀联合发布《机动车和非道路移动机械污染防治条例》，三地同步起草、修订、通过。这是京津冀第一部协同立法的实质性成果，也是我国第一部全面规定污染防治领域的区域协同立法。但区域协同立法的法律效力是协调而非约束，属于“软约束”，对区域内各区域缺乏约束力。事实上，现行法例有赖沟通和咨询。随着京津冀及周边地区大气污染防治工作的深入，一些更深层次的利益调整将会显现，仅靠区域合作立法的“软约束”难以从根本上解决区域内的利益冲突。
因此，在完善京津冀及周边地区协同立法的同时，有必要构建具有约束力的区域立法，国务院制定《京津冀及周边地区大气污染防治条例》(以下简称《条例》)，统一协调区域各方利益，进一步推进京津冀及周边地区大气污染联合防治。
二、立法定位
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》的立法定位是具有约束力的区域立法，即国务院制定的行政法规。由于《环境保护法》和《大气污染防治法》规定的区域大气污染联合防治为上位法，适用范围为我国重点大气污染防治领域，主要以政策性法律为主；实践中，京津冀及周边地区分别制定的《大气污染防治条例》涉及区域大气污染联合防治的内容。虽然它侧重于执行上级法律的规定，但它属于协调的而不是有约束力的区域合作立法。因此，国务院制定《京津冀及周边地区大气污染防治条例》作为上级法律规定的大气污染防治区域行政法规更为合适。
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》的监管范围包括:
(1) 空范围。由于大气污染具有传播范围广、传播速度快的特点，要改善京津冀地区及周边地区的大气环境质量，需要进一步加强京津冀地区大气污染传播渠道的管控。因此，《条例》规定的空范围应包括:北京、天津、河北省以及山西、山东和河南省的相关县级行政区域。
(2)对象范围。京津冀及周边地区大气污染防治的关键是区域联防联控。因此，《条例》的调整对象涵盖政府、企业、社会，同时聚焦地方政府的联防责任，解决京津冀及周边地区统一规划、统一标准、统一监测、统一防控措施的问题。
(3)行为范围。《条例》调整的行为范围包括政府行为和企业行为。如果现有的法律法规已经有了明确具体的规定，《条例》将被简化。其中，政府行为涉及区域发展规划、产业布局调整、大气环境质量和污染物排放标准、大气环境监测、排放行为监管、应急响应等。
三.系统设计
(1)立法关系
《京津冀及周边地区大气污染防治条例》作为深入解决区域大气污染防治的专门性区域立法，在制度设计上应注意以下关系:
1.条例与环境保护法的关系。如何依托《环境保护法》的基本原则和制度，特别是在第20条一般规定的基础上进行拓展。
2.《条例》与《大气污染防治法》的关系。《大气污染防治法》第五章具体解决了重点区域的联防联控问题，以及如何充分利用其相关规定并加以拓展。
3.《条例》与京津冀及周边地区大气污染防治地方立法的关系。京津冀及周边地区在环境保护和大气污染防治方面取得了一些成功经验。如何与地方立法有效衔接，相辅相成，共同发挥作用？
4.条例与相关政策的关系。目前，与大气污染防治相关的政策文件很多，如《大气污染防治行动计划》、《蓝天保卫战三年行动计划》、《京津冀及周边地区大气污染防治工作方案》、《京津冀及周边地区秋冬季大气污染防治综合行动计划》等。它的许多机制在实践中是有效的。如何吸收这些政策机制？
(二)系统设计考虑
1.区域结构的调整和优化。京津冀及周边地区大气污染防治需要根据主体功能区战略，调整优化空结构、产业结构、能源结构和交通结构。因此，在设计法规体系时，要在现有法律的基础上，结合“十四五”规划，从制度层面保障区域结构的调整和优化。
2.区域规划。京津冀及周边地区大气污染防治需要统一规划。因此，在设计法规体系时，应根据《环境保护法》、《环境影响评价法》和《大气污染防治法》的规定，建立统一的区域规划体系。其中，对为区域大气污染防治作出特殊牺牲的地区，应从制度层面给予生态补偿。
3.区域标准和监测。京津冀及周边地区大气污染防治需要制定统一的区域空气环境质量标准和污染物排放标准，以确保区域空气环境质量的改善。环境监测作为一种技术手段，被用于问责、评估和司法诉讼等。其真实性和权威性应得到保证，因此有必要构建统一的环境监测体系。
4.区域检查员和执法部门。京津冀及周边地区大气污染防治的关键是落实地方政府的环境责任。因此，在中央环保督察的基础上，应加强区域督察制度的安排。此外，建立统一执法体系，对京津冀及周边地区大气污染违法和重大违法行为高发地区开展联合执法。
5.区域应急反应。由于京津冀地区及周边地区能源结构以煤炭为主，污染物排放量大，加之特殊的地理气候条件，重污染天气发生频率高。因此，区域应急机制应以《大气污染防治法》为基础，设计更具针对性的区域应急体系。
6.区域公众参与与司法保障。京津冀及周边地区大气污染防治需要公众参与，其中相关信息公开是前提，司法保障是关键。因此，需要考虑相关的系统设计。
四.基本框架
《京津冀及周边地区大气污染防治条例(立法建议稿)》拟设7章46条，主要内容包括:
㈠一般规则
总则部分包括立法目标、适用范围、基本原则、联防制度、职责分工、专家咨询、监督检查、财政投资和公益诉讼。其中，立法目标为:改善京津冀地区及周边地区大气环境质量，保障公众健康，开展区域大气污染联合防治，促进区域绿色发展(第一条)；适用范围:京津冀及周边地区，包括北京、天津、河北，以及山西、山东、河南相关县级行政区域(第二条)；基本原则:按照统一规划、统一标准、统一监测、统一管控措施，实施区域合作，建立区域生态补偿(第三条)；联防体系:京津冀及周边地区大气污染防治领导小组负责协调解决区域大气污染防治相关重大问题，监督检查区域大气污染防治工作(第四条)；职责分工:国务院生态环境主管部门根据法律、行政法规和国务院确定的职责分工，负责京津冀及周边地区大气污染防治工作；京津冀及周边地区县级以上地方人民政府对本行政区域的大气环境质量负责，采取措施保障区域大气污染防治目标的实现(第五条)；专家咨询:领导小组成立专家咨询委员会，组织专业技术机构和人员对京津冀及周边地区重大发展战略、政策、规划、重大项目和重大生态环境保护修复工程进行科技咨询(第六条)；监督:根据京津冀及周边地区大气污染防治任务进展情况，对空空气质量改善不达标或任务进展缓慢的地方发出预警通报函，公开约谈政府主要领导；未按期完成最终空气体质量改善目标或任务的，追究相关责任人责任，实施区域环评审批(第七条)；财政投入:京津冀及周边地区县级以上地方人民政府应当加强对区域大气污染防治的财政投入(第八条)；公益诉讼:对破坏京津冀及周边地区大气环境、损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和社会团体可以依照法律、法规的有关规定提起公益诉讼(第九条)。
(2)统一规划
统一规划部分包括区域发展规划、区域大气污染联合防治行动计划、实施区域发展规划和实施区域行动计划等。其中，区域发展规划:京津冀及周边地区应根据区域大气环境承载力和国家主体功能区划制定区域发展规划，发挥规划在推进京津冀及周边地区大气污染防治中的引领、引导和约束作用(第十条)；区域大气污染联合防治行动计划:国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门和京津冀及周边地区省级人民政府，根据区域大气污染传播扩散规律，制定大气污染联合防治行动计划(第十一条)；实施区域发展规划:京津冀及周边地区县级以上地方人民政府应当将区域大气污染防治纳入国民经济和社会发展规划(第十二条)；实施区域行动计划:京津冀及周边地区县级以上地方人民政府应当根据大气污染联合防治区域行动计划，明确控制目标，优化经济布局，协调交通管理，发展清洁能源，促进区域大气环境质量改善(第十三条)。
(三)统一标准和监控
标准和监测部分包括区域大气环境质量标准、区域大气污染物排放标准、区域大气污染物排放标准、区域大气环境质量限期达标、区域大气环境监测网络、区域大气监测信息共享和统一发布等。区域大气环境质量标准:国务院生态环境主管部门会同京津冀及周边省级人民政府制定以保护区域大气环境、适应区域经济社会发展为目标的区域大气环境质量标准(第十四条)；区域大气污染物排放标准:国务院生态环境主管部门会同京津冀及周边省级人民政府制定区域大气污染物排放标准，以区域空气环境质量标准为依据(第十五条)；区域大气环境质量在规定期限内达标:未达到区域大气环境质量标准的京津冀及周边地区城市人民政府应当在规定期限内编制区域大气环境质量标准，并采取措施在规定期限内达到区域大气环境质量标准(第十六条)；区域大气污染物达标排放:京津冀及周边地区的企业事业单位和其他生产经营者，应当达到区域大气污染物排放标准(第十七条)；区域大气环境监测网络:国务院生态环境主管部门负责组织开展京津冀及周边地区大气环境质量和大气污染源监测，建设区域大气环境监测网络；京津冀及周边地区加强污染源自动监控系统建设，构建机动车一体化监控体系；京津冀及周边地区重点污染物排放单位应当对自动监测数据的真实性、准确性负责(第十八条)；区域大气监测信息共享统一发布:国务院生态环境主管部门会同京津冀及周边地区省级人民政府建立区域大气监测信息共享平台，统一发布区域大气环境质量信息并予以公开(第十九条)。
(4)统一防控
统一防范部分包括合作机制、联席会议、区域环境评估、区域补偿、区域总量控制、区域准入清单、区域执法、区域预警和区域应对等。合作机制:京津冀及周边地区在地方法律法规制定、规划编制、监管执法等方面建立合作机制。视需要，共同推进区域大气污染防治(第二十条)；联席会议:京津冀及周边地区省级人民政府要定期召开联席会议，落实区域大气污染治理目标责任(第二十一条)；区域环境评价:京津冀及周边地区相关规划建设项目可能对区域大气环境质量产生重大影响的，应当进行区域环境影响评价(第二十二条)；区域补偿:京津冀及周边地区建立生态保护补偿制度，由国务院财政部门会同国务院有关部门制定(第二十三条)；区域总量控制:国务院生态环境主管部门根据京津冀及周边地区大气环境质量改善目标和大气污染防治要求，确定重点大气污染物排放区域总量控制指标；京津冀及周边地区企事业单位应当按照要求采取大气污染物排放区域总量控制措施(第二十四条)；区域准入清单:京津冀及周边地区省级人民政府应当根据区域大气环境质量状况，制定本行政区域内的大气环境分区控制方案和环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施(第二十五条)；区域执法:国务院生态环境主管部门和京津冀及周边地区省级人民政府在大气污染违法和重大违法行为高发地区联合执法(第二十六条)；区域预警:国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门、京津冀及周边地区省级人民政府建立重污染天气区域监测预警机制，统一预警标准；京津冀及周边地区预测将出现大范围重污染天气时，国务院生态环境主管部门应当组织区域会商，并根据会商结果发布预警信息；当区域空气体质量达到降低或取消预警水平时，国务院生态环境主管部门应当及时发布降低或取消预警的信息(第二十七条)；区域响应:京津冀及周边地区预警响应同步启动，在预警的同时落实相应级别的应急响应措施；应急响应级别与预警级别对应，同步启动、同步调整级别、同步终止，预警解除时终止应急响应措施(第二十八条)。
(5)统一控制
统一管控部分包括区域行业、区域“散乱污染”管控、区域挥发性有机物管控、区域燃煤管控、区域交通管控、区域扬尘管控、区域禁燃管控等。其中，区域产业管控:京津冀及周边地区根据国家发布的钢铁、建材、焦化、化工等行业产业结构调整和高质量发展要求，减少区域过剩产能(第二十九条)；区域“散乱污”治理:京津冀及周边地区要统一“散乱污”企业的认定标准和整治要求，防止关停取缔后异地转移(第三十条)；挥发性有机物区域管控:京津冀及周边地区应推进挥发性有机物管控，建立管理清单，区域内问题突出的企业应制定整改计划(第三十一条)；区域燃煤管控:京津冀及周边地区要严格控制煤炭消费总量，采取措施降低非电煤耗，将已完成清洁取暖改造和稳定运行的区域划定为高污染无燃料区，防止散煤再次燃烧；对尚未实施清洁取暖的地区，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭(第三十二条)；区域运输管控:京津冀及周边地区严禁储存、使用不合格油品，淘汰老旧柴油货车，推广使用新能源、清洁能源汽车(第三十三条)；区域扬尘治理:京津冀及周边地区要严格控制扬尘，加强施工、道路扬尘治理和堆场码头扬尘污染治理(第三十四条)；控制区域禁烧:京津冀及周边地区严禁露天焚烧秸秆，推进秸秆综合利用，减少传播过程对区域大气环境的影响(第三十五条)。
(6)法律责任
法律责任分为行政责任、行政处罚、民事责任和刑事责任。其中，行政责任:京津冀及周边地区县级以上地方人民政府及其有关部门违反本条例规定，未落实区域大气污染联合防治行动计划；未按期达到区域大气环境质量标准的；未依法进行区域环境影响评价的；未依法制定大气环境分区控制方案和环境准入清单；未依法履行区域大气污染防治监督管理职责的；未依法查处区域性大气污染违法案件的；其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为，由上级主管部门或者监察机关责令改正，依法给予处分(第三十六条)；行政处罚:违反规定，超过区域大气污染物排放标准或者超过区域重点大气污染物排放总量控制指标的；重点污染物排放单位未能保证自动监测数据的真实性和准确性；本地区存在突出问题的企业应制定整改方案，但尚未制定方案；在高污染燃料禁燃区重新燃烧散煤；在尚未实施清洁取暖的地区销售不符合民用散煤质量标准的煤炭；生产、进口和销售旧柴油卡车；储存和使用不符合质量标准的油品；建设单位、运输车辆、堆场、码头未采取有效措施防治扬尘污染的，依照规定给予行政处罚(第三十七条至第四十三条)；民事责任和刑事责任:违反规定造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任(第四十四条、第四十五条)。
(七)补充规定
本条例自X X年X月X日起施行(第四十六条)。
作者:北京化工大学环境安全研究中心主任张兼维，北京化工大学博士生张育甲
免责声明:以上内容转载自北极星环保网，所发内容不代表本平台立场。
国家能源信息平台电话:010-65367702，电子邮箱:hz@people-energy.com.cn，地址:北京市朝阳区金台西路2号人民日报
